§ 8-4 Avgjørelse om klarering

 

En person kan bare klareres dersom det ikke finnes rimelig grunn til å tvile på at personen er sikkerhetsmessig skikket. Klareringsmyndigheten fatter avgjørelse om klarering.

 

I vurderingen skal det legges vekt på forhold som er relevante for personens pålitelighet, lojalitet og dømmekraft i forbindelse med behandling av gradert informasjon og tilgang til skjermingsverdige objekter og infrastruktur. Vurderingen skal gjøres på grunnlag av en personkontroll.

 

Klareringsmyndigheten skal se til at klareringssaken er så godt opplyst som mulig. Dersom det er tvil om en person er sikkerhetsmessig skikket, skal klareringsmyndigheten holde en sikkerhetssamtale med personen. Opplysninger om følgende forhold kan tillegges vekt:

a) spionasje, planlegging eller gjennomføring av terror, sabotasje, attentat eller lignende, og forsøk på slik virksomhet

b) straffbare handlinger eller forberedelser eller oppfordringer til straffbare handlinger

c) forhold som kan føre til at personen selv, eller personens nærstående, utsettes for trusler mot liv, helse, frihet eller ære, slik at personen kan bli presset til å handle i strid med nasjonale sikkerhetsinteresser

d) forfalskning av eller feilaktig eller unnlatt fremstilling av faktiske forhold som personen måtte forstå har betydning for sikkerhetsklareringen

e) misbruk av alkohol eller andre rusmidler

f) enhver sykdom som på medisinsk grunnlag kan gi forbigående eller varig svekkelse av påliteligheten, lojaliteten eller dømmekraften

g) kompromittering av skjermingsverdig informasjon eller brudd på sikkerhetsbestemmelser

h) nektelse eller unnlatelse av å gi personopplysninger om seg selv

i) ikke å orientere den autorisasjonsansvarlige om egne forhold av betydning for sikkerheten

j) nektelse av å gi taushetsløfte, tilkjennegivelse av ikke å ville være bundet av taushetsløfte eller nektelse eller unnlatelse av å delta i sikkerhetssamtale

k) økonomiske forhold som kan friste han eller henne til å handle i strid med nasjonale sikkerhetsinteresser

l) forbindelse med organisasjoner som har ulovlig formål, og som kan true den demokratiske samfunnsordenen, eller som anser vold eller terrorhandlinger som akseptable virkemidler

m) manglende mulighet til å gjennomføre en tilfredsstillende personkontroll

n) tilknytning til andre stater

o) annet som kan gi grunn til å frykte at en person vil kunne opptre i strid med nasjonale sikkerhetsinteresser.

 

Politisk engasjement og annet lovlig samfunnsengasjement, som medlemskap i, sympati med eller aktivitet for lovlige politiske partier eller organisasjoner, skal ikke tillegges vekt i vurderingen av om en person er sikkerhetsmessig skikket.

 

Opplysninger om nærstående personer skal bare tillegges vekt dersom de er sikkerhetsmessig relevante.

 

Kongen kan gi forskrift om klarering og gjennomføring av sikkerhetssamtale.

NSM mener at forutsetningen for å bli klarert, at det ikke er rimelig grunn til å tvile om vedkommende er sikkerhetsmessig skikket, tydeliggjør at klarering er et forebyggende virkemiddel. Dersom det foreligger et behov for klarering som nevnt i SL § 8-1 annet ledd, har vedkommende rett til å bli vurdert. Klareringsmyndigheten på sin side har en plikt til å følge regelverket, og å legge til grunn de vurderingskriterier som følger av lov og forskrift. NSM bemerker at det er klareringsmyndigheten som avgjør om personen er sikkerhetsmessig skikket, og den enkelte har ikke krav på å få en sikkerhetsklarering.

Det ligger i klareringens forebyggende karakter at rimelig grunn til å tvile på en persons sikkerhetsmessige skikkethet kan oppstå på et tidspunkt før det foreligger en grunn til å tro at vedkommende faktisk representerer en aktuell sikkerhetsrisiko.

Bestemmelsens andre ledd bidrar til å gi begrepet sikkerhetsmessig skikket et nærmere innhold. Pålitelighet, lojalitet og dømmekraft kan imidlertid ikke sees som selvstendige vilkår for klarering. Bestemmelsens fjerde ledd bokstav a – o gir eksempler på forhold som kan påvirke en persons pålitelighet, lojalitet og dømmekraft. Selv om det ikke er nevnt eksplisitt i bestemmelsen, legger NSM til grunn at klareringsmyndighetens avgjørelse må baseres på en konkret og individuell helhetsvurdering og det avgjørende er hvorvidt det finnes rimelig grunn til å tvile på om vedkommende er sikkerhetsmessig skikket. Vurderingene må også ses i sammenheng med det nivå vedkommende skal klareres for. Desto høyere klareringsnivå, desto mindre grad av tvil kan aksepteres.

Bestemmelsen oppstiller videre en viktig ramme for vurderingen. Det er vedkommendes skikkethet til å behandle gradert informasjon eller til å få tilgang til skjermingsverdige objekter eller infrastruktur, som skal være temaet for vurderingene. Klareringsmyndighetene kan eksempelvis ikke legge vekt på om vedkommende innehar en fremtredende posisjon eller de konsekvensene en eventuell negativ avgjørelse kan få for vedkommende eller virksomheten. Dette ville være å ta utenforliggende hensyn i avgjørelsen, og kan føre til at avgjørelsen må anses ugyldig.

Bestemmelsens tredje ledd pålegger klareringsmyndigheten et selvstendig ansvar for å opplyse saken så godt som mulig. I dette ligger etter NSMs oppfatning at klareringsmyndigheten må innhente informasjon, foreta undersøkelser og opplyse saken så langt det er nødvendig innenfor de sikkerhetsog rettssikkerhetsmessige rammer som gjelder for saksbehandlingen. Hvorvidt saken er tilstrekkelig opplyst vil bero på en skjønnsmessig vurdering fra sak til sak. En grundig saksutredning er også av vesentlig betydning for den enkeltes rettssikkerhet.

I den konkrete helhetsvurderingen av om klarering kan gis eller opprettholdes skal alle relevante opplysninger vurderes. Dette innebærer at også opplysninger som bidrar til å redusere tvil om sikkerhetsmessig skikkethet skal vektlegges i helhetsvurderingen. Eksempelvis kan dette være opplysninger hvor det konkret fremgår hvordan personen har forholdt seg til sin egen potensielle sårbarhet over tid. Dette innebærer at denne type opplysninger skal innhentes, med mindre risikoen som foreligger uansett ikke kan reduseres tilstrekkelig til at klarering kan gis eller opprettholdes. Det er opp til klareringsmyndigheten å vurdere hvilke opplysninger som faktisk reduserer tvilen.

Forsvarsdepartementet understreker i forarbeidene til sikkerhetsloven at sikkerhetssamtale skal avholdes dersom klareringsmyndigheten er i tvil om personen er sikkerhetsmessig skikket. NSM viser til at sikkerhetssamtalen i praksis vil være en mulighet for personen til bidra til å avklare en eventuell tvil, og at samtalen i slike tilfeller derfor har en viktig rettssikkerhetsmessig funksjon. Forsvarsdepartementet uttrykker videre at det kun er i de tilfeller hvor det er åpenbart at en slik samtale ikke vil kunne endre avgjørelsen, at klareringsmyndigheten kan unnlate å gjennomføre en sikkerhetssamtale. NSM legger derfor til grunn at det ikke er nødvendig å holde en sikkerhetssamtale dersom det allerede foreligger rimelig grunn til å tvile på om personen er sikkerhetsmessig skikket, jf. § 8-4 første ledd, og samtalen ikke kan endre avgjørelsen.

NSM legger til grunn at en sikkerhetssamtale også kan benyttes til å innhente opplysninger som er nødvendige for å oppfylle kravet om at saken er så godt opplyst som mulig, jf. § 8-4 tredje ledd første punktum. Det blir opp til klareringsmyndigheten å vurdere om sikkerhetssamtale er et egnet virkemiddel i denne sammenheng, eller om saken kan opplyses på andre måter. Sikkerhetssamtalens formål og funksjon er nærmere redegjort for i KF § 19 første ledd.

Opplistingen av relevante forhold i paragrafens fjerde ledd bokstav a – o gir ytterligere innhold til begrepet sikkerhetsmessig skikkethet. NSM legger til grunn at opplistingen i bokstav a til n angir eksempler på hva som er relevant for vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Opplistingen er også til hjelp på den måten at de gjør det unødvendig å diskutere hvorvidt temaene faktisk er relevante for vurderingen av sikkerhetsmessig skikkethet. Det er imidlertid viktig å være klar over at temaene skal inngå i en helhetsvurdering der alle relevante forhold er tatt i betraktning og vektet, og ikke må oppfattes som selvstendige hjemler for å nekte en klarering. Det vil forekomme at ett av forholdene nevnt i bokstavene a til o, i seg selv vil kun begrunne en klareringsnektelse, men det bør likevel synliggjøres at man har sett hen til øvrige forhold, og at det er foretatt en helhetsvurdering. Vilkåret er i alle tilfeller hvorvidt det er rimelig grunn til å tvile på at personen er sikkerhetsmessig skikket, og det relevante temaet skal uansett vurderes opp mot dette.

NSM legger til grunn at bestemmelsens ordlyd «Opplysninger om følgende forhold kan tillegges vekt» ikke er ment å innebære at klareringsmyndigheten i sin vurdering kan velge å se bort fra relevante forhold som omfattes av bokstav a-n.

Til bokstav b) bemerkes at NSM legger til grunn at det er den straffbare handlingen eller forberedelsen til denne, som i seg selv kan vektlegges. Det er således ikke avgjørende for relevansvurderingen om politiet er inne i saken, om saken er henlagt eller har endt med domfellelse.

Til bokstav c) vil NSM bemerke at nasjonale sikkerhetsinteresser er definert i SL § 1-5.

Til bokstav (d) vil NSM bemerke at det ikke er avgjørende hvem som er eller skulle ha vært mottaker av opplysningene. En slik mottaker vil imidlertid typisk være klareringsmyndigheten, den autorisasjonsansvarlige eller andre offentlige myndigheter. Når det gjelder hvilke opplysninger en person må forstå har betydning for sikkerhetsklareringen, legger NSM til grunn at dette er de samme opplysninger som omfattes av SL § 8-11 Varslingsplikt om forhold som kan påvirke sikkerhetsmessig skikkethet, jf. veiledningsteksten til denne bestemmelsen. Ufullstendige opplysninger kan også tillegges vekt, jf. SL § 8-5 fjerde ledd.

NSM legger til grunn at forfalskning/unnlatelse/feilaktig fremstilling av faktum kan sies å berøre kjernen av det som ligger i begrepene, pålitelighet, lojalitet og dømmekraft. NSM er av den oppfatning at det bør føres en generelt streng praksis når det gjelder vektlegging av disse forhold.

Til bokstav e) vil NSM bemerke at det med misbruk også menes enhver bruk av det som etter norsk lov anses som ulovlige rusmidler. Misbruk av lovlige rusmidler og legemidler utskrevet av lege er også relevant å vurdere.

Til bokstav f) vil NSM bemerke at det ikke bare er sykdommen i seg selv som relevant, men også om en sykdom nødvendiggjør en medisinering som vil kunne medføre svekkelse av sikkerhetsmessig skikkethet.

Til bokstav g) bemerker NSM at hva som menes med kompromittering fremgår av VF § 8.

Til bokstav h) legger NSM til grunn at det med nektelse menes at vedkommende gir eksplisitt uttrykk for at han eller hun ikke vil gi de aktuelle opplysningene. Med unnlatelse mens her tilfeller hvor vedkommende har fått en oppfordring om å gi opplysninger, men hvor vedkommende ikke gir klareringsmyndigheten eller den autorisasjonsansvarlige de opplysningene det er bedt om. Dersom klareringsmyndigheten har grunn til å tro at unnlatelsen er bevisst, vil unnlatelsen kunne være relevant i vurderingen av om personen er sikkerhetsmessig skikket.

I saker der vedkommende ikke besvarer henvendelser og klareringsmyndigheten ikke kjenner til årsaken bør klareringsmyndigheten vurdere om klareringssaken skal avsluttes uten realitetsavgjørelse i samsvar med SL § 8-5 fjerde ledd.

NSM legger til grunn at også nektelse eller unnlatelse av å gi relevante opplysninger om nærstående vil kunne tillegges vekt. Det vises i denne sammenheng til KF § 6 og § 7.

Til bokstav i) viser NSM til veiledningen til SL § 8-11 når det gjelder hvilke forhold som anses å være av betydning for sikkerheten. NSM legger til grunn at også unnlatelse av å orientere den autorisasjonsansvarlige om eksempelvis sikkerhetsbrudd o.l. vil kunne vektlegges, selv om det etter SL § 8-11 ikke er av en slik art at det kan få betydning for om personen er sikkerhetsmessig skikket.

Til bokstav j) vil NSM bemerke at nektelse eller unnlatelse av å delta i sikkerhetssamtale omfatter både aktiv nektelse og unnlatelse av å møte til avtalt samtale.

Til bokstav k) vil NSM bemerke at en persons økonomiske forhold kan være relevant på en rekke måter i vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet, også ut over de rene tilfellene der en person lar seg friste av økonomisk vinning til å handle i strid med sikkerhetsmessige interesser. Økonomiske forhold kan eksempelvis være en indikasjon på vedkommendes evne og vilje til å ivareta sine forpliktelser, noe som alltid vil være relevant i vurderingen av sikkerhetsmessig skikkethet.

Til bokstav l) vil NSM bemerke at begrepet forbindelse i denne sammenheng ikke må oppfattes til kun å gjelde straffbare forbindelser. Enhver forbindelse mellom personer som inngår i personkontrollgrunnlaget og organisasjoner som nevnt, vil, slik NSM ser det, være relevant. Det er heller ikke avgjørende hvilken form forbindelsen har, da det sentrale spørsmålet er om forbindelsen kan påvirke vedkommendes sikkerhetsmessige skikkethet. Vurderingen av hvilken vekt forbindelsen skal ha, inngår i klareringsmyndighetens helhetsvurdering.

Til bokstav (m) legger NSM til grunn at manglende mulighet for å gjennomføre en tilfredsstillende personkontroll alltid vil være relevant. Dersom klareringsmyndigheten ikke klarer å etablere et tilstrekkelig grunnlag å bygge sin vurdering av sikkerhetsmessig skikkethet på, vil dette måtte ha betydelig vekt ved avgjørelse om sikkerhetsklarering. NSM viser eksempelvis til veiledning til KF § 13.

Til bokstav n) vil NSM bemerke at det i saker som omhandler tilknytning til andre stater må vurderes om det foreligger forhold ved tilknytningen som kan gjøre personen sårbar for press, fristelse eller forledelse, og om tilknytningen kan innebære at personen kan komme i lojalitetskonflikter. Det må foretas en konkret vurdering av om tilknytningen kan ha en betydning for sikkerhetsmessig skikkethet. Uttrykket «tilknytning» må tolkes vidt. Mange forhold kan indikere at det foreligger en tilknytning som er relevant å undersøke nærmere i denne sammenheng, for eksempel statsborgerskap, familie/slekt/venner, økonomiske interesser eller kontakt med en annen stats myndigheter. Graden av tilknytning må også inngå i vurderingen; eksempelvis hvor nære de familiære eller vennskapelige relasjonene er, hvilken form for kontakt personen har med disse eller hvor store de økonomiske interessene er. Det presiseres at enhver tilknytning til annen stat i seg selv ikke gir grunn for en negativ avgjørelse. Det må vurderes konkret hvordan tilknytningen og den aktuelle statens sikkerhetsmessige betydning kan virke inn på personens sikkerhetsmessige skikkethet. Forhold relatert til dette er også omtalt i merknadene til § 8-7 første ledd og KF § 18. NSM legger til grunn at tilknytning er dynamisk, og tilknytningens betydning kan endre seg over tid. Tilknytningsforhold må derfor alltid vurderes på nytt ved en ny forespørsel om klarering.

Til bokstav o) vil NSM bemerke at det ikke er mulig å gi noen uttømmende oversikt over alle forhold som kan være av betydning for en persons sikkerhetsmessige skikkethet. I erkjennelsen av dette, fremgår det derfor av bokstav o) at også andre forhold enn de som er spesifikt nevnt i bokstav a) til n) kan være relevante i vurderingen av en persons sikkerhetsmessige skikkethet. Et eksempel på slike forhold kan være lojalitetsbånd til organisasjoner, miljøer eller religion e.l., som kan komme i konflikt med nasjonale sikkerhetsinteresser. Andre eksempler kan være usikker identitet, forhold knyttet til manglende dømmekraft, eller manglende evne til sikkerhetsmessig forståelse.

Ved avgjørelse om adgangsklarering og utvidet adgangsklarering, gir KF § 17 nærmere bestemmelser om hvilke forhold etter SL § 8-4 fjerde ledd som avgjørelsen minst skal bygge på.