Norge står overfor betydelige sikkerhetsutfordringer mot 2030. Det norske samfunnet er avhengig av felles innsats og samarbeid mellom norske myndigheter, virksomheter og befolkningen for å oppnå tilstrekkelig motstandsdyktighet. 

Norge er også avhengig av et sterkt internasjonalt samarbeid for å stå imot grenseoverskridende trusler som cyber- og påvirkningsoperasjoner. NATO og EU forblir Norges viktigste samarbeidsorganisasjoner i sikkerhetspolitiske spørsmål. Samtidig blir et styrket nordisk sikkerhetssamarbeid viktigere. 

Land som Kina og Russland ønsker en annen verdensorden i strid med norske samfunnsverdier. De benytter i økende grad strategier som sammensatte trusler og bruk av ny teknologi for å nå målet. Et alvorlig og omfattende trussel- og risikobilde krever at norske myndigheter oftere og på en mer direkte måte må motvirke aktivitet fra trusselaktører som kan skade nasjonal sikkerhet. 

Sikkerhetsfaglig råd peker ut tolv strategiske sikkerhetsmål som gir en tydelig retning på arbeidet for nasjonal sikkerhet mot 2030.

Strategiske sikkerhetsmål

  1. Norske virksomheter skaper bærekraftige verdier og ivaretar forsvarlig sikkerhet.
  2. Norske myndigheter har en omforent situasjonsforståelse av trussel- og risikobildet.
  3. Regjeringen får rettidig beslutningsstøtte som sikrer målrettet respons ved hendelser som kan skade nasjonal sikkerhet. 
  4. Sikkerhetsarbeidet i det norske samfunnet bidrar til å opprettholde tillit og til å styrke motstandskraft og forsvarsvilje i hele befolkningen. 
  5. Myndigheter, virksomheter og enkeltindivider gjenkjenner og varsler om sikkerhetstruende aktivitet og påvirkningsoperasjoner.
  6. Norge har tilstrekkelig nasjonal kontroll over funksjoner og infrastruktur med betydning for nasjonal sikkerhet.
  7. Norge har høy kompetanse innen cybersikkerhet og teknologier av betydning for nasjonal sikkerhet. 
  8. Norge har robust infrastruktur og satellittbaserte tjenester som understøtter totalforsvarsevnen gjennom krisespekteret. 
  9. Norge evner å motstå cyberoperasjoner som truer nasjonal sikkerhet i fred, krise og krig. 
  10. Alle deler av det norske samfunnet har digital motstandskraft på et langt høyere nivå.
  11. Norske myndigheter hindrer at trusselaktører får tilgang til data om enkeltindivider som kan brukes til å skade nasjonal sikkerhet.
  12. Norge har en god nasjonal evne til å avdekke, forhindre og håndtere innsidevirksomhet.

Statssikkerhet er understøttet av samfunnssikkerhet

Sikkerhetsfaglig råd tar utgangspunkt i nasjonal sikkerhet. Nasjonal sikkerhet innebærer beskyttelse av statssikkerheten og de delene av samfunnssikkerheten som er av vesentlig betydning for Norges evne til å ivareta sikkerhetsinteressene, i tråd med Prop. 153 L (2016–2017) Lov om nasjonal sikkerhet. 

Et statssikkerhetsperspektiv kan ikke ses isolert fra de øvrige sikkerhetsnivåene. Skillelinjene mellom statssikkerhet, samfunnssikkerhet, sikkerhet i virksomheter og individsikkerhet viskes ut i stadig større grad. Det er sterke gjensidige avhengigheter mellom nivåene. Dette skyldes blant annet digitaliseringen av samfunnet og den teknologiske utviklingen som binder sammen stadig flere funksjoner og infrastruktur i komplekse verdikjeder og avhengigheter.

Statssikkerheten utfordres også ved at grenselinjene mellom det sivile og det militære blir mer utydelige, blant annet som følge av overlappende verdi- og leverandørkjeder. Et tett sikkerhets- og beredskapssamarbeid på tvers av sektorer og nivåer blir derfor viktig mot 2030 (Prop. 14 S (2020–2021), Evne til forsvar – vilje til beredskap).  

Myndigheter, virksomheter og befolkning

Å sikre at nasjonale sikkerhetstiltak speiler trusselen mot Norge frem mot 2030 fordrer overordnet sikkerhetsstyring fra myndighetene og investeringer som styrker sikkerheten i norske virksomheter. Myndighetene og virksomhetene utgjør sammen med befolkningen tre aktører i samfunnet som har ansvar for, eller kan påvirke, sikkerhetstilstanden. Med fremtidens komplekse utfordringer er det derfor viktig å være bevisst på dynamikker, samspill og avhengigheter mellom aktørene og de ulike rollene de bekler. 

Myndighetene har det overordnede ansvaret for nasjonal sikkerhet og skal sikre nasjonal kontroll. Nasjonal kontroll innebærer at staten har tilstrekkelig oversikt og styringsevne over verdier som har betydning for nasjonal sikkerhet. Myndighetene må vurdere hvor stor grad av og hva slags type kontroll det er behov for, avhengig av hvilke innsatsfaktorer eller verdikjeder som understøtter ulike verdier. Staten kan bruke ulike metoder for å oppnå tilstrekkelig kontroll, for eksempel gjennom juridiske, økonomiske, organisatoriske eller pedagogiske virkemidler.

Norske virksomheter står helt sentralt i det forebyggende sikkerhetsarbeidet. Verdier med betydning for nasjonal sikkerhet eies og forvaltes i hovedsak av virksomhetene, både private og offentlige. Med støtte fra myndighetene skal virksomheter kunne avdekke, forhindre og håndtere sikkerhetstruende hendelser. De skal også ha evne til å gjenopprette en sikker tilstand for verdiene de forvalter. 

Myndighetene skal legge til rette for at det nasjonale sikkerhetsarbeidet reguleres på en hensiktsmessig måte, og at virksomhetene får tilstrekkelig informasjon og rammebetingelser for å kunne iverksette effektive sikkerhetstiltak. Myndighetenes oppgave er dermed å påse at det nasjonale sikkerhetsarbeidet styrker virksomhetenes evne til å oppnå en forsvarlig sikkerhetstilstand. En forsvarlig sikkerhetstilstand er oppnådd når verdier med betydning for nasjonal sikkerhet er sikret så godt mot sikkerhetstruende aktivitet at risikoen er akseptabel.

Myndighetene må arbeide bevisst for å styrke forsvarsviljen i befolkningen. Dette handler om mer enn kampvilje gjennom bruk av maktmidler. Forsvarsvilje handler også om individets egenberedskap og motstandskraft mot sikkerhetstruende aktivitet som uønsket påvirkning.

Det er myndighetenes oppgave å styrke befolkningens årvåkenhet slik at sikkerhetstruende aktivitet kan gjenkjennes og varsles. Befolkningens motstandskraft overfor sikkerhetstruende hendelser skal virke gjennom hele krisespekteret. Det krever tillit mellom myndigheter og befolkning, at befolkningen har kunnskap om trussel- og risikobildet og at enkeltindivider vet hvordan de bør forholde seg til sikkerhetstruende aktiviteter.

Til sist er det myndighetenes ansvar å avdekke, forhindre og håndtere trusselaktørers forsøk på å ramme nasjonale sikkerhetsinteresser. Virksomheter og befolkning har svært begrensede juridiske og praktiske muligheter til selv å påvirke en trusselaktør gjennom aktive tiltak. Deres innsats ligger i forebyggende og defensive sikkerhetstiltak, mens myndighetene har som oppgave å utvikle og ta i bruk både defensive og offensive kapasiteter som kan avdekke, forhindre og håndtere en trusselaktør direkte.

Betydningen av tillit og trygghet for nasjonale sikkerhetsinteresser 

De nasjonale sikkerhetsinteressene omfatter nasjonens aller viktigste verdier og er definert i sikkerhetsloven fra 2019. Dette er landets suverenitet, territorielle integritet, demokratiske styreform og overordnede sikkerhetspolitiske interesser. Tillit og trygghet i samfunnet er sentralt for å opprettholde det norske demokratiet og ivareta funksjonen til alle nasjonale sikkerhetspolitiske interesser. Befolkningens tillit til myndighetene og til hverandre er avgjørende for både motstandskraften i befolkningen og for myndighetenes styringsevne. Tillit er ikke noe myndighetene kan kreve, men noe de må gjøre seg fortjent til. En forutsetning for å bygge tillit er at myndighetene trygger grunnleggende demokratiske verdier og opprettholder funksjoner, infrastruktur og tjenester gjennom krisespekteret. Det bygger opp under befolkningens trygghetsfølelse. 

Verdier med betydning for nasjonal sikkerhet

Nasjonal sikkerhet blir i henhold til lov om nasjonal sikkerhet understøttet av grunnleggende nasjonale funksjoner. Dette er tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall av funksjonene vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Departementene har ansvaret for å identifisere grunnleggende nasjonale funksjoner og utpeke underliggende verdier som skjermingsverdige. 

Det vil alltid finnes verdier i samfunnet som bør kategoriseres som skjermingsverdige, men som ennå ikke er identifisert. Utover dette finnes det også verdier som reelt sett kan ha betydning for nasjonal sikkerhet – ofte på lang sikt – men som verken bør eller skal kategoriseres som skjermingsverdige etter sikkerhetsloven. (Meld. St. 9 (2022–2023): Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet— Så åpent som mulig, så sikkert som nødvendig) Eksempler på slike verdier kan være pressefrihet, mediemangfold og kulturarv.

Trusselaktører kan være interessert i å ramme eller utnytte slike verdier for å skade nasjonale sikkerhetsinteresser, direkte eller indirekte. Disse verdiene bør beskyttes på andre måter enn gjennom sikkerhetsloven. God situasjonsforståelse og sikkerhetsbevissthet i befolkning, virksomheter og hos myndigheter er også nødvendig for at disse verdiene er tilstrekkelig beskyttet.

Både verdier som etter sikkerhetsloven er skjermingsverdige og andre verdier med betydning for nasjonal sikkerhet må inngå i oversikten til sentrale myndigheter. Disse må ses i sammenheng med ukjente skjermingsverdige verdier som ennå ikke er identifisert eller utpekt. Mellom disse kategoriene kan det også være uidentifiserte verdikjeder. Dersom disse ikke blir tatt hensyn til, kan det føre til at skjermingsverdige verdier ikke er tilstrekkelig beskyttet.

Sammensatte trusler

Nasjonale sikkerhetsinteresser spenner vidt, og stater benytter en rekke virkemidler for å beskytte eller hevde dem. Begrepet «sammensatte trusler» blir benyttet når virkemidlene settes sammen og koordineres slik at de understøtter og forsterker hverandre med hensikt om å ramme en annen stats sikkerhet. 

Trusselaktører utnytter at funksjoner og infrastruktur i stat og samfunn henger sammen i uoversiktlige verdikjeder. Hendelser som tilsynelatende er rettet mot verdier et sted i en verdikjede, kan i realiteten være konstruert for å ramme et egentlig mål et annet sted i verdikjeden. Slik kan også skjermingsverdige verdier rammes, for eksempel ved at en tjeneste virksomheten er avhengig av svikter eller et produkt fra en leverandør er kompromittert. Dette er en del av sammensatte truslers natur.

Meld. St. 10 (2021-2022), Prioriterte endringer, status og tiltak i forsvarssektoren beskriver sammensatte trusler som «strategier for konkurranse og konfrontasjon under terskelen for direkte væpnet konflikt som kan kombinere diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske og finansielle, etterretningsmessige og juridiske virkemidler for å nå strategiske målsettinger. Virkemiddelbruken er gjerne distribuert bredt, er langsiktig i sin tilnærming og kombinerer åpne, fordekte og skjulte metoder». Aktivitetene holdes under terskelen for væpnet konflikt, men formålet er å undergrave, påvirke eller destabilisere en annen stat. De sikkerhetstruende aktivitetene skjer ofte fordekt, og det kan være vanskelig å avdekke hvem som står bak.

Defensivt sikkerhetskonsept

Den nasjonale sikkerhetstilstanden er dynamisk og må ses i lys av et oppdatert trussel- og risikobilde med økende bruk av sammensatte trusler. For å møte utviklingen er det behov for å utfylle og videreutvikle det nasjonale sikkerhetsarbeidet med en modell for et defensivt sikkerhetskonsept. 

Utgangspunktet for modellen er at all sikkerhetstruende aktivitet utøves gjennom et eller flere domener, enten cyber, personell, fysisk, økonomisk, kognitiv eller domenet for romvirksomhet. For å forhindre at sikkerhetstruende aktivitet påfører verdier skade, må det etableres sikkerhetstiltak i de aktuelle domenene som håndterer truslene.

Det defensive sikkerhetskonseptet legger vekt på å forstå truslene og ha en helhetlig tilnærming til hvilke tiltak som bør iverksettes gjennom eller på tvers av de ulike domenene. Tiltak må speile truslene for å være effektive. Verdier kan være omfattende sikret, men dersom sikkerhetstiltakene ikke er målrettet og tilpasset de aktuelle truslene, kan tiltakene være utilstrekkelige. Trusselaktørene retter ikke nødvendigvis aktivitetene direkte mot verdiene de ønsker å ramme. Sikkerhetstiltak må derfor vurderes fortløpende og ses samlet på tvers av domener for å møte sammensatt virkemiddelbruk. 

Defensivt sikkerhetskonsept beskriver fire risikoreduserende evner som går på tvers av domenene. Dette er å

  1. etablere grunnsikring av de verdiene som må beskyttes
  2. løpende avdekke og lukke sårbarheter  
  3. løpende avdekke og håndtere sikkerhetstruende aktivitet
  4. løpende håndtere sikkerhetstruende hendelser

Modellen benyttes for å strukturere helhetlige, risikoreduserende evner og dynamiske porteføljer av sikkerhetstiltak. Den bidrar også til å synliggjøre gap som ikke er dekket med tiltak, og sikkerhetstiltak som bør endres eller tilføyes gjennom krisespekteret. 

Mål for nasjonal sikkerhetstilstand

Den alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen som preger Norge og resten av Europa i 2023 vil trolig vedvare mot 2030. Sikkerhetsnivået i det norske samfunnet er ikke der det bør være for å møte denne utviklingen. Det er derfor behov for nasjonale tiltak som styrker motstandsdyktigheten.

Målet for Norges sikkerhetstilstand i 2030 bør være at de samlede nasjonale sikkerhetstiltakene speiler trusselen ved at
−    myndighetene har felles situasjonsforståelse og koordinert responsevne
−    virksomhetene har systematisk sikkerhetsstyring og helhetlig sikring
−    befolkningen er årvåken og har sterk motstandskraft

Dette målet kan oppnås gjennom de 12 strategiske sikkerhetsmålene.

Figur 1: Gjensidige avhengigheter mellom ulike nivåer av sikkerhet.  Figur viser gjensidige avhengigheter mellom ulike nivåer av sikkerhet fra individ, virksomhet, samfunn og stat.

Figur 2: Sikkerhetsdiamanten - relasjoner mellom aktører.Figuren sikkerhetsdiamanten viser relasjoner mellom aktører; virksomheter, myndigheter og befolkning i grønt og trusselaktør markert med rødt.

For alle grafer i dette kapittelet, se pdf-versjonen av rapporten.